#10 Twee uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak over het overgangsrecht in de Amsterdamse Huisvestingsverordening 2020
Het belang van goed overgangsrecht in een Huisvestingsverordening
Huisvestingsverordeningen in Nederlandse steden en met name in de gemeente Amsterdam worden vaak gewijzigd, soms zelfs drie keer per jaar. Net als andere wet- en regelgevers moet ook de gemeenteraad van Amsterdam in elke nieuwe huisvestingsverordening regelen hoe met de nieuwe regels moet worden omgegaan ten aanzien van lopende aanvragen. Zijn op een lopende aanvraag meteen die nieuwe regels van toepassing of blijven de oude regels gelden, zoals die golden ten tijde van de aanvraag? In het eerste geval is sprake van onmiddellijke werking van de nieuwe regels en moet de aanvraag ‘ex nunc’[1] worden beoordeeld. Gelden nog de oude regels, dan moet de aanvraag ‘ex tunc’[2] worden getoetst. Hoe met nieuwe regels ten aanzien van lopende aanvragen moet worden omgegaan wordt geregeld in ‘overgangsrecht’.
De gemeenteraad van Amsterdam en het overgangsrecht in de Huisvestingsverordeningen zijn niet altijd goede vrienden van elkaar; het gaat nogal eens mis. Dat is niet zo vreemd als Huisvestingsverordeningen om de haverklap en vaak ‘onder stoom en kokend water’ worden gewijzigd. Soms is het overgangsrecht niet of niet goed geregeld en soms is het onduidelijk geregeld.
Goed en duidelijk overgangsrecht in een Huisvestingsverordening is belangrijk. Ontbrekend, slecht of onduidelijk overgangsrecht tasten namelijk de rechtszekerheid aan van hen die zich op de Huisvestingsverordening beroepen. Denk aan onder meer burgers, commerciële verhuurders, corporaties en ontwikkelaars. Ook voor ambtenaren, leden van bezwaarcommissies, gemachtigden, advocaten en bestuursrechters die het overgangsrecht moeten toepassen, is het van groot belang dat overgangsrecht, als dat er is, goed en duidelijk is. Voor de rechtspositie van rechtszoekenden kan het namelijk nogal uitmaken of een oude dan wel nieuw ingevoerde regel op hun aanvraag of zaak van toepassing is.
Dit geldt helemaal ten aanzien van de vraag aan welke eisen voorraadvergunningen moeten voldoen, zoals onttrekkingsvergunningen (van woning naar bijvoorbeeld kantoor), omzettingsvergunningen (van zelfstandige woning naar studentenwoning), samenvoegingsvergunningen (van twee zelfstandige woning één zelfstandige woning maken) én woningvormingsvergunningen (woningbouw).
Kan het bijvoorbeeld in versie 1 van een denkbeeldige huisvestingverordening van 1 januari 2020 nog zo zijn dat nieuwe woningen minstens 60 m2 netto woonoppervlakte moeten tellen, dat kan dan in versie 1 van september 2020 zomaar 100m2 zijn geworden. De vraag is dan: welke regel moet in dat geval worden toegepast op een aanvraag die in maart 2020 is ingediend, maar waarop pas in december 2020 wordt beslist. De oude regel, die gold toen de aanvraag werd ingediend? Of de nieuwe regel, die gold toen op de aanvraag werd beslist?
Als er geen overgangsrecht in die huisvestingsverordening staat voor dat soort gevallen of als het overgangsrecht er wel is, maar dat niet goed of duidelijk is geregeld, dan ontstaan er problemen en zelfs geschillen.
De overgangsrechtelijke bepaling in de Huisvestingsverordening 2020
De uitspraken van de ABRvS van 29 november 2023 gaan over het overgangsrecht in de Huisvestingsverordening 2020 van de gemeente Amsterdam voor zover dat van toepassing is op de voorraadvergunningen.
In alle versies van de Huisvestingsverordening 2020 (Hv 2020) - en dat waren er nogal wat - was het overgangsrecht geregeld in hoofdstuk 5. In de versie van 1 januari 2021 luidde artikel 5.1, derde lid, als volgt:
Aanvragen van vergunningen, urgentieverklaringen en andere besluiten worden beoordeeld op grond van de Huisvestingsverordening zoals deze geldt op het moment van indiening van de aanvraag met uitzondering van artikel 3.1.1.
In artikel 3.1.1. van de Hv 2020 (alle versies) waren de onttrekkingsvergunning, de omzettingsvergunning, de samenvoegingsvergunning en de woningvormingsvergunning geregeld.
De betekenis van dit samenstel van bepalingen is glashelder, zou je zeggen: op alle aanvragen moet worden beslist met toepassing van de regels die golden ten tijde van de aanvraag (ex tunc), behalve als het gaat om aanvragen voor de onttrekkingsvergunning, de omzettingsvergunning, de samenvoegingsvergunning en de woningvormingsvergunning. Voor die aanvragen geldt direct de nieuwe regeling in de Hv 2020 (ex nunc).
De gemeente Amsterdam paste op de aanvragen voor voorraadvergunningen echter steeds de regels toe, zoals die golden ten tijde van de indiening daarvan (ex tunc). Volgens de gemeente blijkt namelijk uit artikel 5.1, derde lid, in samenhang met de toelichting daarop dat dit zo moet. Hoe luidt die toelichting dan?
Dit geldt voor alle aanvragen en bestuurlijke besluiten op basis van de Huisvestingsverordening, ook die in het verleden liggen. Alleen ten aanzien van het werkingsgebied als bedoeld in artikel 3.1.1. geldt voorgaande niet, en is sprake van een ex nunc-toetsing met betrekking tot aanvragen van vergunningen, urgentieverklaringen en andere besluiten. (onderstreping RM)
De verwijzing door de gemeente naar deze toelichting overtuigde velen echter niet. Uit deze toelichting lijkt immers eveneens te moeten worden afgeleid dat op lopende aanvragen voor vergunningen meteen de nieuwe regels moeten worden toegepast.
De gemeente betoogde in alle geschillen echter steeds dat de onmiddellijke werking van de nieuwe regels alleen gold voor het werkingsgebied (alle woningen), waarin een onttrekkingsvergunning, een omzettingsvergunning, een samenvoegingsvergunning of een woningvormingsvergunning is vereist. De onmiddellijke werking zou niet gelden voor de criteria die voor toekenning van deze vergunningen gelden. Daarbij wees de gemeente erop dat zij om verdere misverstanden te voorkomen in de versie van 1 januari 2022 van de Hv 2020 de tekst van artikel 5.1, derde lid, en de toelichting daarop had aangepast.
Inderdaad werd artikel 5.1, derde lid, aangepast. Aan de bepaling werd de zinsnede ‘eerste lid’ toegevoegd, waardoor er kwam te staan:
Aanvragen van vergunningen, urgentieverklaringen en andere besluiten worden beoordeeld op grond van de Huisvestingsverordening zoals deze geldt op het moment van indiening van de aanvraag met uitzondering van artikel 3.1.1., eerste lid.
Ook de toelichting werd, aldus de gemeente, aangescherpt. Die ging luiden:
In artikel 5.1, derde lid, is per 1 januari 2021 bepaald dat aanvragen van vergunningen, urgentieverklaringen en andere besluiten worden getoetst aan de Huisvestingsverordening zoals deze geldt op het moment van de aanvraag met uitzondering van artikel 3.1.1. De uitzondering op artikel 3.1.1 is gemaakt omdat per 1 januari 2021 in dat artikel het werkingsgebied van de voorraadvergunningplichten is aangepast. Op aanvragen voor 1 januari 2021 is dit aangepaste werkingsgebied aldus wel van toepassing. Er is door de formulering van artikel 5.1, derde lid, onduidelijkheid ontstaan of het derde lid überhaupt wel van toepassing is op de voorraadsvergunningen genoemd in artikel 3.1.1. Dat is altijd wel de bedoeling geweest. De uitzondering van artikel 3.1.1 in artikel 5.1, derde lid, regelde dat voorraadvergunningen wel ex-nunc getoetst worden aan de meest recente tekst van artikel 3.1.1 zodat het actuele werkingsgebied in het eerste lid van artikel 3.1.1 ook op oude aanvragen van toepassing is. Dit valt ook af te leiden uit de toelichting bij de introductie van artikel 5.1, derde lid in 2021. Met de wijziging in het eerste subonderdeel van onderdeel FF van deze wijzigingsverordening wordt dit extra verduidelijkt door de uitzondering toe te spitsen op artikel 3.1.1, eerste lid. Op die manier kan er geen onduidelijkheid meer bestaan of het derde lid überhaupt wel van toepassing is op de voorraadvergunningen genoemd in artikel 3.1.1. Alleen ten aanzien van het werkingsgebied geregeld in artikel 3.1.1, eerste lid geldt de ex-tunc toetsing op grond van artikel 5.1, derde lid niet, en is sprake van een ex nunc-toetsing met betrekking tot aanvragen van vergunningen en andere besluiten. Hetgeen altijd al de werking van dit lid was maar met deze wijziging wordt beoogd extra te verduidelijken. Daarnaast wordt in onderdeel FF overgangsrecht geactualiseerd. Het overgangsrecht voor B&B’s wordt verlengd met een half jaar omdat beoogd was zes jaar overgangsrecht te bieden maar doordat de vergunningverlening vertraging heeft opgelopen dit niet gehaald werd. (onderstreping RM)
Een aantal partijen was echter niet overtuigd door de redenatie van de gemeente noch door deze aanpassingen. Daarin staat immers ook weer - en in de nieuwe toelichting zelfs tot twee keer aan toe - dat aanvragen voor voorraadvergunningen ex nunc moeten worden getoetst.
De gemeente bleef en blijft echter bij haar standpunt dat de ex nunc toetsing alleen voor het werkingsgebied geldt en niet voor de inhoudelijke regels voor de toekenning van voorraadvergunningen.
Is het standpunt van de gemeente juist?
De redenatie van de gemeente dat het overgansrecht alleen van toepassing is op het werkingsgebied en niet op de regels is om tenminste vier redenen onlogisch en onbegrijpelijk.
Allereerst is het werkingsgebied, waarop de regels over de onttrekkingsvergunning, de omzettingsvergunning, de samenvoegingsvergunning en de woningvormingsvergunning van toepassing zijn in de Huisvestingsverordening 2020, gewoon de hele gemeente Amsterdam (alle woningen). Dat was in alle versies van de Huisvestingsverordening 2020 al zo. Dan is het onlogisch om te stellen dat het overgangsrecht in de toepasselijke versie van de Huisvestingsverordening 2020 zo is bedoeld dat de onmiddellijke werking van de nieuwe regels op oude aanvragen, alleen zou zijn bedoeld voor de gehele gemeente (alle woningen). Dat suggereert namelijk ten onrechte dat dit in de vorige versie van de Huisvestingsverordening 2020 niet zo was, terwijl dat wél het geval is. Het is niet zo dat het werkingsgebied in een vorige versie slechts een bepaald aantal wijken en/of slechts een bepaald aantal woningen betrof. Als er niets is veranderd op het punt van het werkingsgebied (alle woningen) is daarvoor toch geen overgangsrecht nodig? Het tegenovergestelde standpunt is onbegrijpelijk.
Ten tweede is het onlogisch om te stellen dat het overgangsrecht alleen is bedoeld voor het werkingsgebied (alle woningen) waarvoor de vergunningplicht geldt en niet voor de criteria waaraan de aanvragen voor die vergunningen moeten voldoen. Welk redelijk doel kan het nou dienen om te regelen dat alleen voor het gebied met de vergunningsplicht het nieuwe recht onmiddellijk geldt, maar niet voor de vergunningaanvragen in dat gebied? Ik stel de vraag anders: waarom zou je het werkingsgebied ex nunc maken, maar de werking van de regels in dat gebied ex tunc? Nog platter geslagen: woningen kun je niet ex nunc of ex tunc toetsen, maar aanvragen wel. Het is dan ook onbegrijpelijk én onaannemelijk dat de gemeente een overgangsrechtelijke ex nunc-regeling zou hebben willen treffen voor het gebied waarin een vergunningsregime van toepassing is zonder aan vergunningaanvragen in dat gebied niet exact hetzelfde doch het tegenovergestelde rechtsgevolg te verbinden (ex tunc).
In de derde plaats wijzigt de gemeente Amsterdam de Huisvestingsverordening niet voor niets zo vaak. Ze wil immers steeds direct in kunnen grijpen in onwenselijke ontwikkelingen ten aanzien van de woonruimtevoorraad. Ook wil zij de wel gewenste ontwikkelingen ten aanzien van de woonruimtevoorraad direct positief kunnen beïnvloeden. Het helpt dan bepaald niet om aanvragen ‘ex tunc’ te beoordelen, omdat een dergelijke toetsing de doeltreffendheid van de gewenste koerswijziging grotendeels wegneemt. Voorbeeld: als een gemeente vindt dat onzelfstandige woningen (kamers) voortaan minimaal 15 m2 in plaats van 10 m2 moeten zijn, dan is het niet slim om op lopende aanvragen voor de bouw van studentenwoningen met kamers van 10 m2 de oude regel te laten voortbestaan. Doet een gemeente dat wel, dan komen er dus nog steeds ongewenste kamers bij en veroorzaakt zij bovendien een stuwmeer aan aanvragen voor nog meer van die onwenselijke kamers.
In de vierde plaats komt het gewoon niet overeen met wat in de verschillende toelichtingen op artikel 5.1, derde lid, staat, nu daarin ten aanzien van voorraadvergunningen steeds weer valt te lezen dat er, in tegenstelling tot andere besluiten, in het geval van aanvragen voor voorraadvergunningen sprake is van een ex nunc-toetsing.
Ik kan dan ook geen chocola maken van de redenatie van de gemeente. En al helemaal geen chocola met zeezout-caramelsmaak. Ik vermoed dat die redenatie een doelredenatie is om te voorkomen dat het opeens in heel veel zaken fout gaat, omdat ambtenaren aanvragen ten onrechte structureel ex tunc in plaats van ex nunc hebben afgehandeld.
De uitspraken van de Afdeling
De ABRvS, de hoogste bestuursrechter in dit soort kwesties, kan er echter wél chocola van maken én zij heeft als ‘opperchocolatier’ het laatste woord. In haar uitspraak van 29 november 2023 (ECLI:NL:RVS:203:4409) oordeelt zij:
(…) Toen was de Huisvestingsverordening 2020 van toepassing, zoals die gold vanaf 1 januari 2021. In artikel 5.1, derde lid, van de Huisvestingsverordening 2020, voor zover hier van belang. is het overgangsrecht opgenomen. Daarin staat dat vergunningaanvragen beoordeeld worden op grond van de Huisvestingsverordening zoals deze geldt op het moment van indiening van de aanvraag met uitzondering van artikel 3.1.1. [appellant sub 1] leidt hieruit af dat deze uitzondering tot gevolg heeft dat het college had moeten toetsen aan de beoordelingscriteria voor omzettingsvergunningen zoals die in de Huisvestingsverordening 2020 staan, waaronder de zogenoemde quotumvoorwaarden. De rechtbank heeft dit standpunt echter terecht niet gevolgd en geoordeeld dat de uitzondering in artikel 5.1, derde lid, van de Huisvestingsverordening van artikel 3.1.1, ziet op het werkingsgebied waarvoor de vergunningplicht geldt en niet op de beoordelingscriteria. Die criteria staan immers niet in artikel 3.1.1. De uitzondering in artikel 5.1, derde lid, houdt dus alleen in dat de vergunningseisen vanaf 1 januari 2021 gelden voor alle woonruimten. De rechtbank heeft voor dit oordeel ook steun gevonden in de geconsolideerde toelichting van de Huisvestingsverordening 2020 bij artikel 5.1. In die toelichting staat: "Dit onderdeel bevat wijzigingen in artikel 5.1 van de Huisvestingsverordening met de overgangsrechtelijke bepalingen. Ten eerste worden in het derde en vierde lid algemene overgangsrechtelijke bepalingen geactualiseerd. Deze houden in dat aanvragen van vergunningen (…) worden beoordeeld op grond van de Huisvestingsverordening zoals geldend op het moment van indiening van de aanvraag (…). Dit geldt voor alle aanvragen en bestuurlijke besluiten op basis van de Huisvestingsverordening, ook die in het verleden liggen. Alleen ten aanzien van het werkingsgebied als bedoeld in artikel 3.1.1. geldt voorgaande niet, en is sprake van een ex nunc-toetsing met betrekking tot aanvragen van vergunningen (…)." Het overgangsrecht in artikel 5.1, derde lid, van de Huisvestingsverordening moet dus zo worden gelezen dat voor het werkingsgebied sprake is van een ex nunc-toetsing. (…)
In haar andere uitspraak van 29 november 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:4396) oordeelt zij:
3.8. Het college heeft in hoger beroep en op de zitting bij de Afdeling nader toegelicht dat het de bedoeling is geweest dat alleen ten aanzien van het werkingsgebied geregeld in artikel 3.1.1, eerste lid, de ex-tunc toetsing op grond van artikel 5.1, derde lid, niet geldt, en dus sprake is van een ex nunc-toetsing. Volgens het college is dit artikel ook altijd op deze wijze toegepast. In een latere versie van de Hvv is de bepaling in deze zin nader verduidelijkt.
3.9. Gelet op het voorgaande moet de overgangsbepaling van artikel 5.1, derde lid, van de Hvv 2020 aldus worden uitgelegd dat de uitzondering enkel ziet op het werkingsgebied. Dit wordt ex nunc getoetst. De aanvraag wordt ex tunc beoordeeld, te weten op grond van de Huisvestingsverordening zoals deze geldt op het moment van indiening van de aanvraag. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld moet een aanvraag op grond van artikel 3.1.1 van de Hvv 2020 daarom niet worden beoordeeld op grond van de regelgeving ten tijde van het besluit op bezwaar.
De Rechtbank Amsterdam, tegen wiens uitspraken het hoger beroep in deze twee zaken bij de Afdeling (ABRvS) was gericht, krijgt dus één keer gelijk en één keer ongelijk, maar in beide gevallen wordt de onnavolgbare redenatie van de gemeente omarmd.
In haar uitspraak AMS 22/4178 van 13 december 2023 sluit de Rechtbank Amsterdam meteen op de nieuwe jurisprudentie van de ABRvS aan. Ook in die zaak volgde de rechtbank de argumentatie van de gemeente over het overgangsrecht, ondanks het pleidooi van de advocaat – niet geheel toevallig ondergetekende - dat die argumentatie onlogisch en onjuist was.
Conclusie
Al met al ben ik dan ook van mening dat de twee uitspraken van de ABRvS van 29 november 2023 en de uitspraak van de Rechtbank Amsterdam van 13 december 2023 onjuist zijn. In mijn ogen hebben de verschillende bestuursrechters zich door de gekunstelde en merkwaardige doelredenatie van de gemeente Amsterdam op het verkeerde been laten zetten. Totdat de ABRvS op haar schreden terugkeert zijn haar uitspraken van 29 november 2023 echter maatgevend.
Om de Afdeling de gelegenheid te geven om op de thans ingezette lijn terug te komen, heb ik in overleg met mijn cliënten besloten om hoger beroep in te stellen tegen genoemde uitspraak van de Rechtbank Amsterdam van 13 december 2023.[3] Wordt dus vervolgd.
Door Roland Mans
[1] Zoals het nu is.
[2] Zoals het toen was.
[3] Ik heb dat niet alleen in overleg met cliënten gedaan. Uit angst voor tunnelvisie en Don Quichotegedrag heb ik 5 kantoorgenoten gevraagd mijn analyse bijzonder kritisch te beoordelen. Zij waren het evenwel allen met mij eens. Dat kan echter nog steeds betekenen dat wij het alle zes verkeerd zien. Hopelijk neemt de Afdeling het hoger beroep hoe dan ook zó serieus dat zij niet terugvalt op een enkelvoudige kamer met een griffier die reeds een conceptuitspraak volgens de lijn van de uitspraken van 29 november 2023 klaar heeft liggen. Ik hoop op een meervoudige kamer met twee griffiers die de moeite neemt om diep op de argumenten in te gaan en daaraan in de uitspraak expliciete overwegingen te wijden.
