#30 Bestuursrechters en het huurrecht: een blinde vlek

Bestuursrechters en het huurrecht: een blinde vlek
 
Bestuursrechters in Huisvestingswetzaken hebben een blinde vlek voor het huurrecht. In hun uitspraken negeren zij dat vakgebied of redeneren er omheen. Met name is dat het geval in handhavingskwesties, waarbij aan verhuurders als zogenoemde ‘functionele overtreders’ een bestuurlijke boete of een last onder dwangsom wordt opgelegd. Dat moet anders.
 
Feitelijke en functionele overtreders: hoe zit het ook alweer?
Een bestuursorgaan is bevoegd om handhavend op te treden wanneer sprake is van een overtreding. Handhavingsmaatregelen kunnen bestaan uit het opleggen van een last onder dwangsom, het toepassen van bestuursdwang, het opleggen van een bestuurlijke boete of de intrekking van een vergunning. Die maatregelen richten zich op de overtreder, zodat die wordt gedwongen om de overtreding ongedaan te maken. Er bestaan twee soorten overtreders: de feitelijke overtreders en de functionele overtreders. Feitelijke overtreders zijn de (rechts)personen die daadwerkelijk zelf een overtreding begaan. Functionele overtreders zijn de (rechts)personen die de overtreding niet zelf hebben begaan, maar aan wie de overtreding wel is toe te rekenen en die daarvoor daarom verantwoordelijk kan worden gehouden.
 
Feitelijk en functioneel overtrederschap in Huisvestingswetzaken
De volgende casus maakt het voorgaande concreet. Stel, een eigenaar van een zelfstandige woning in Amsterdam verhuurt zijn woning aan twee studenten. Daarvoor heeft hij geen omzettingsvergunning nodig op grond van de Huisvestingswet en de Huisvestingsverordening van Amsterdam. In die verordening is namelijk bepaald dat verhuur van een zelfstandige woning aan twee huishoudens zonder omzettingsvergunning is toegestaan. In het huurcontract heeft de verhuurder vastgelegd dat onderhuur niet is toegestaan. Onderverhuur levert dus wanprestatie op van de huurders en kan tot ontbinding van de huurovereenkomst leiden. Ook houdt de verhuurder toezicht op het verhuurde. Op een kwade dag ontdekken toezichthouders, dankzij een belletje van de buren, dat niet twee, maar vier studenten in de zelfstandige woning verblijven. Twee daarvan zijn illegale onderhuurders, die aan het toezicht van de verhuurder zijn ontsnapt. De feitelijke overtreders zijn de huurders (onderverhuurders). De functionele overtreder is de verhuurder.
 
Handhavingsacties tegen de verhuurder
Het college legt de bestuurlijke boete én de last onder dwangsom om de overtreding af te straffen én ongedaan te maken echter alleen op aan de verhuurder, niet aan de huurders. De verhuurder, die ervan baalt dat zijn toezicht toch nog ontoereikend is gebleken, start een zaak tegen zijn huurders om de huurovereenkomst te ontbinden en de schade op hen te verhalen. Tegelijk gaat hij in bezwaar en daarna in beroep bij de bestuursrechter. Ook probeert hij met een verzoek om voorlopige voorziening te voorkomen dat hij de boete moet betalen en de last onder dwangsom verbeurt. Steeds wijst hij het bestuursorgaan en de rechter erop dat hij binnen zijn wettelijke mogelijkheden toezicht heeft gehouden en dat hij niet in een handomdraai van zijn huurders af kan, gelet op de strenge regels ter bescherming van woninghuurders.
 
Rechtspraak tot 31 mei 2023
Tot 31 mei 2023 was de verhuurder in een zaak als deze nagenoeg kansloos. De eigenaar van een onroerende zaak waarin een overtreding van de Huisvestingswet (en al het andere omgevingsrecht) plaatsvond, was bijna per definitie de klos.
Een vaste overweging van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) in dat soort zaken was:
“dat van de eigenaar van een pand die dat verhuurt, mag worden gevergd dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik dat van het verhuurde pand wordt gemaakt. Om niet verantwoordelijk te worden gehouden voor onrechtmatig gebruik van het door hen verhuurde pand moet de eigenaar aannemelijk maken dat hij niet wist en niet kon weten dat het pand op die manier werd gebruikt.”
Ook “degene die de overtreding niet zelf heeft gepleegd, maar de macht heeft om de overtreding te voorkomen of ongedaan te maken” was meestal de pineut.
Vaak ook gebruikte de bestuursrechter een ‘veegargument’ om de weren van verhuurders als de aangesproken functionele overtreders in één keer weg te kunnen wuiven. In veel uitspraken valt te lezen – kort en zakelijk samengevat - dat huurrechtelijke belemmeringen om een overtreding ongedaan te maken tot de risicosfeer van de verhuurder behoren en niet tot die van het overheidsorgaan.
Met name dat laatste argument zou alle wenkbrauwen moeten doen fronsen: hoezo heeft een overheidsorgaan helemaal niets met eenieder bindende, huurrechtelijke bepalingen te maken? Alleen omdat het geen partij is in de civiele relatie? Een huurder is toch ook een inwoner van een gemeente?
 
De uitspraken van 31 mei 2023
Op 31 mei 2023 deed de ABRvS twee belangrijke, baanbrekende uitspraken over het functionele daderschap.
Voor functionele overtreders die privépersonen zijn, gelden sindsdien de ‘IJzerdraad-criteria’.1 Vertaald naar Huisvestingswetzaken geldt sindsdien dat een bestuursorgaan tegen een particuliere verhuurder als functioneel overtreder kan opreden, als die 1) erover vermag te beschikken of de illegale gedraging al dan niet zou plaatsvinden en/of 2) het illegale of vergelijkbare gedrag gelet op de feitelijke gang van zaken door de particuliere verhuurder wordt aanvaard of pleegt te worden aanvaard.2
Voor rechtspersonen die verhuurders zijn geldt sindsdien dat zij als functionele overtreders door een bestuursorgaan kunnen worden aangesproken als aan één of meer van de volgende vier ‘Drijfmest-voorwaarden’3 is voldaan4:
1.het gaat om handelen of nalaten van een werknemer van de rechtspersoon;
2.de gedraging past in de normale bedrijfsvoering van de rechtspersoon;
3.de gedraging de rechtspersoon dienstig is geweest in de bedrijfsvoering of taakuitoefening;
 
1 HR 23 februari 1954, ECLI:NL:HR:1954:3, het IJzerdraad-arrest.
2 ABRvS 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2071.
3 HR 21 oktober 2003, ECLI:NL:HR:2003:AF7938, het Drijfmest-arrest.
4 ABRvS 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2067.
4.de gedraging werd aanvaard of pleegde te worden aanvaard dan wel daarover kon worden beschikt.
 
Verhuurders als functionele overtreders
In veel zaken van particuliere en professionele verhuurders tegen wie handhavingsmaatregelen zijn genomen, draait het om de vraag of zij voldoende hebben gedaan om een overtreding door hun huurders te voorkomen. Daarbij gaat het vaak niet zozeer om hoe zij met hen hebben gecontracteerd en hoe zij naleving van het huurcontract afdwingen, als wel om de mate waarin zij op hun huurders toezicht houden of hebben gehouden. Hebben de verhuurders in dat opzicht wel aan hun ‘zorg- en vergewisplicht’ voldaan? Al snel verwijten bestuursorganen verhuurders dat dat toezicht (kennelijk) onvoldoende is geweest. Vervolgens wordt de conclusie getrokken dat de verhuurder over de illegale gedraging van de huurders kon beschikken en/of die heeft aanvaard, waarna een boete en/of een last onder dwangsom worden opgelegd. Bij een particuliere verhuurder is dan, aldus het bestuursorgaan, aan het tweede IJzerdraad-criterium voldaan en bij een verhurende rechtspersoon aan het vierde Drijfmest-criterium. Bestuursrechters toetsen weliswaar of inderdaad aan deze criteria is voldaan, maar lijken daarbij steevast voorbij te gaan aan de wezenlijke vraag hoeveel toezicht een verhuurder op een huurder mag houden, volgens het eenieder bindende huurrecht en welke invloed daarvan zou moeten uitgaan op toetsing aan het tweede IJzerdraad- en het vierde Drijfmest-criterium. Rechtspraak waarin dat wel is gebeurd, is mij althans onbekend. Toch is het belangrijk dat bestuursrechters deze vraag gaan beantwoorden, temeer nu bestuursorganen - door hun (te) hoge eisen aan de mate van huurtoezicht – de verhuurders eigenlijk tot verlengstukken maken van bestuurlijk toezicht en bestuurlijke handhaving. Het is op voorhand niet al te rechtstatelijk als bestuursorganen in huurrechtelijke zin onwettig toezicht eisen van verhuurders om daarmee exclusief aan hen toebedeelde bestuursrechtelijke taken te vervullen.
 
Toezichtdrempels in het huurrecht
Tegen welke huurrechtelijke toezichtdrempels botsen verhuurders dan aan in het huurrecht? Kort en zakelijk samengevat zijn dat de volgende, vijf wettelijke normen.
De eerste norm is een zuiver huurrechtelijke norm. Het betreden van een gehuurde woning door een verhuurder zonder toestemming van een huurder is in beginsel namelijk niet toegestaan. Medewerking aan een inspectie zonder toestemming kan door een verhuurder alleen worden afgedwongen wanneer sprake is van verkoop of (weder)verhuur, zoals blijkt uit artikel 7:223 BW. Zonder toestemming van de huurder een woning betreden levert in alle overige gevallen volgens vaste rechtspraak huisvredebreuk op, terwijl huisvrede een mensenrecht is dat ook voor huurders geldt.
Zo oordeelde de kantonrechter van Amsterdam in de uitspraak ECLI:NL:RBAMS:2017:7771 dat het steekproefsgewijs binnentreden in de woning, zonder dat de huurder daarvan vooraf op de hoogte is gesteld of daarmee heeft ingestemd, niet mag. Voor een dergelijke bevoegdheid bestaat geen rechtsgrond. Deze bevoegdheid maakt onevenredig inbreuk op het recht op privacy en het huurgenot van huurder, aldus de kantonrechter. De kantonrechter gaat daarmee – terecht! - voorbij aan een eerder oordeel van de ABRvS van 5 september 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BX6504) dat “het recht op privacy van een huurder niet in de weg hoeft te staan aan het kunnen controleren van het eigendom van de verhuurder”.
De tweede norm betreft het verbod op huisvredebreuk ex artikel 138, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht. Daarin staat:
Hij die in de woning of het besloten lokaal of erf, bij een ander in gebruik, wederrechtelijk binnendringt of, wederrechtelijk aldaar vertoevende, zich niet op de vordering van of vanwege de rechthebbende aanstonds verwijdert, wordt gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste een jaar of geldboete van de derde categorie.
De derde norm betreft artikel 10, eerste lid, van de Grondwet:
Ieder heeft, behoudens bij of krachtens de wet te stellen beperkingen, recht op eerbiediging van zijn persoonlijke levenssfeer.
De vierde norm is artikel 12, eerste lid, van de Grondwet:
Het binnentreden in een woning zonder toestemming van de bewoner is alleen geoorloofd in de gevallen bij of krachtens de wet bepaald, door hen die daartoe bij of krachtens de wet zijn aangewezen.
In de vijfde plaats komt gewicht toe aan artikel 8 van het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens, waarin, onder meer, is bepaald dat eenieder recht heeft op respect voor zijn privéleven en woning. Aan dit artikel kan, ter inkleuring van een actie uit onrechtmatige daad tegen een verhuurder, horizontale werking worden toegekend.
Steeds vaker nemen verhuurders in huurcontracten en/of in de algemene voorwaarden daarbij bepalingen over hun recht op binnentreding en bezichtiging van de huurwoning op waarmee zij het toezicht- en handhavingsrisico in het kader van de Huisvestingswet proberen te mitigeren, maar die op gespannen voet staan met het huurrecht en in het bijzonder deze vijf normen.
Bestuursorganen maar ook bestuursrechters miskennen dat de vijf genoemde normen wettelijke grenzen stellen aan wat een verhuurder – die geen toezichthoudend overheidsorgaan is met speciale, wettelijke bevoegdheden! - kan doen om zo goed mogelijk toezicht te houden op het publiekrechtelijk toegestane gebruik van zijn huurwoning(en).
 
Het negeren van huurrecht in uitspraken van bestuursrechters
Bestuursrechters trekken zich in de regel weinig tot niets van deze huurrechtelijke belemmeringen aan. Zij kennen daaraan simpelweg niet het juridische gewicht toe dat daaraan zou moeten worden toegekend.
Twee voorbeelden:
In haar uitspraak van 26 april 2022 (ECLI:NL:RVS:1244) nam de ABRvS de volgende standaardoverwegingen op ten aanzien van de rechtsverhouding tussen de verhuurder, die als functioneel overtreder was aangemerkt en met handhavingsmaatregelen werd geconfronteerd, en zijn huurders:
“Het ontbreken van de benodigde privaatrechtelijke toestemming komt in beginsel voor risico van de overtreder (RM: in casu de verhuurder).”
en;
“Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen vormt een contractuele verhouding van verhuurder tot huurder geen beletsel om de last uit te voeren.”
Die laatste overweging is – het spijt mij dat ik het zo moet zeggen - onzinnig. Natuurlijk vormt een contractuele verhouding in de regel wél een beletsel voor een verhuurder om een last uit te voeren.
‘Pacta sunt servanda’ toch? Zie huurders maar eens op stel en sprong uit een woning te krijgen… De kantonrechter weet in zo een geval wel raad met de verhuurder, handhaving of niet.
De eerst aangehaalde standaardoverweging is onbegrijpelijk, omdat een verhuurder zonder toestemming van de huurder niet zomaar een pand mag betreden, zoals hiervoor al voldoende is gebleken.
Toch komen deze standaardoverwegingen steeds weer terug in overwegingen van bestuursrechters, zoals bijvoorbeeld op 27 november 2024 nog in een uitspraak van de Rechtbank Gelderland (ECLI:NL:RBGEL:2024:7522; overweging 10.2). Het is jammer dat lagere bestuursrechters geen kritischer houding aannemen ten aanzien van standaardoverwegingen in Afdelingsjurisprudentie die naar mijn mening tamelijk evident onjuist en onhoudbaar zijn.
 
Conclusie en oproep
Bestuursorganen spreken verhuurders vaak aan als functionele overtreders van de Huisvestingswet, omdat zij onvoldoende toezicht op hun huurders zouden hebben gehouden. Daarbij houden zij geen of onvoldoende rekening met de strenge huurrechtelijke beperkingen die voor privaat toezicht door verhuurders gelden. Bestuursrechters gaan daar te gemakkelijk in mee. Zij lijken een blinde vlek te hebben voor het huurrecht. In hun uitspraken negeren zij dat huurrecht of redeneren eromheen.
Het is hoog tijd voor richtinggevende rechtspraak van de ABRvS op dit gebied; een uitspraak waarin de Afdeling de weg wijst in het spanningsveld tussen bestuursrechtelijke en huurrechtelijke normen waarmee verhuurders zich zien geconfronteerd, maar waaraan nog geen rechter zijn vingers heeft willen branden.
Daarop een voorschot nemend zou ik menen dat bestuursorganen van verhuurders niet langer het onmogelijke in huurrechtelijke zin mogen vergen.
 
Door Roland Mans